1. LA LÉGISLATION ESTONIENNE SUR LES MINORITÉS NATIONALES

Les droits des minorités sont garantis par la Constitution estonienne de 1992. L'article 49, tout d'abord, énonce un principe général, celui du droit à l'identité, qui fonde le multiculturalisme de l'Estonie d'aujourd'hui : « Toute personne a le droit de conserver son appartenance ethnique ».

L'article 50, plus précis, introduit deux notions essentielles : celles d'« autonomie culturelle » et d'« institution d'autonomie » : « Les minorités nationales ont le droit, dans l'intérêt de la culture ethnique, de créer des institutions d'autonomie conformément aux conditions et procédures fixées par la loi sur l'autonomie culturelle des minorités nationales. » Nous verrons plus loin ce que recouvrent ces deux notions. Ce que l'on peut surtout remarquer pour l'instant, c'est que la loi sur l'autonomie culturelle est prévue par la Constitution, elle présente donc un caractère obligatoire, et l'on ne pourrait l'abroger qu'en modifiant au préalable la Constitution.

Enfin, l'article 51 concerne les droits linguistiques : « ...Dans les localités où au moins la moitié des résidents permanents appartiennent à une minorité nationale, toute personne a le droit de recevoir des réponses des autorités publiques de l'État et locales et de leurs fonctionnaires dans la langue de cette minorité. » Cela concerne, en pratique, les localités à majorité russophone situées au nord-est du pays.

La loi sur les minorités nationales, prévue par la Constitution, a été adoptée en 1993 et s'inspire en grande partie d'une loi de 1925. L'un de ses principaux objectifs, outre l'énoncé de quelques grands principes, est d'offrir un cadre institutionnel permettant aux minorités de promouvoir plus facilement et plus efficacement leur langue et leur culture. Quel est son contenu ?

Définition de la notion de minorité

La loi s'attache d'abord à fournir une définition des minorités nationales (article 1er). C'est là un point délicat du droit des minorités. On sait en effet que, sur le plan international, toutes les tentatives pour formuler une définition unanimement acceptée de la notion de "minorité nationale" se sont soldées par un échec. Cette notion est certes utilisée dans divers documents, l'un des plus récents étant la Convention-cadre du Conseil de l'Europe pour la protection des minorités nationales (ouverte à la signature depuis 1995). Mais les auteurs de ce texte, pour éviter justement d'être bloqués par des divergences insurmontables, ont renoncé à fournir une définition, ce qui laisse à chaque État la possibilité d'interpréter le terme à sa manière.

Il existe toutefois une définition assez largement répandue et qui semble, malgré son caractère officieux, faire autorité. C'est celle qui figure dans la Recommandation 1201 adoptée le 1er février 1993 par l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe (recommandation qui demandait aux États membres d'adopter un protocole additionnel - sur les droits des minorités - à la Charte européenne des droits de l'homme). L'article 1er du projet de protocole annexé à cette recommandation comportait une définition précise, qui s'inspirait en grande partie de celle proposée en 1979 par le professeur Francesco Capotorti dans un rapport rédigé au nom de la sous-commission des minorités de l'ONU. Selon la Recommandation 1201, pour que l'on puisse parler de "minorité nationale", il faut que soient remplies cinq conditions :

« L'expression "minorité nationale" désigne un groupe de personnes dans un État qui : a. résident sur le territoire de cet État et en sont citoyens ; b. entretiennent des liens anciens, solides et durables avec cet État ; c. présentent des caractéristiques ethniques, culturelles, religieuses ou linguistiques spécifiques ; d. sont suffisamment représentatives, tout en étant moins nombreuses que le reste de la population de cet État ou d'une région de cet État ; e. sont animées de la volonté de préserver ensemble ce qui fait leur identité commune, notamment leur culture, leurs traditions, leur religion ou leur langue. »

La définition fournie par la loi estonienne reprend presque mot pour mot les principaux critères qui viennent d'être énoncés : une minorité nationale est constituée par « des citoyens estoniens : - qui résident sur le territoire de l'Estonie ; » (point a de la définition de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe)

Dans le cas de l'Estonie, on voit immédiatement que cette condition de la citoyenneté exclut les immigrés de l'époque soviétique et leurs descendants qui n'ont pas encore été naturalisés. En pratique, la portée de cette exclusion des non-citoyens me semble être atténuée par deux facteurs :

1) le nombre de non-citoyens diminue régulièrement, puisque le processus de naturalisation se poursuit à un rythme plutôt satisfaisant : de 1992 à 2000, 115 000 personnes ont obtenu la citoyenneté estonienne par naturalisation et les non-citoyens ne représentent plus aujourd'hui que 20 % de la population ;

2) l'article 6 de la loi prévoit explicitement que les non-citoyens peuvent participer aux activités développées par les minorités nationales en vertu de la loi (mais ils n'ont pas le droit de vote, ni le droit de faire partie des organes de direction). La loi, bien qu'elle soit conçue avant tout pour les citoyens estoniens, peut donc profiter aussi aux non-citoyens qui partagent la langue et la culture d'une minorité nationale.

« - qui entretiennent des liens anciens, solides et durables avec l'Estonie ; » (point b)

Ce critère de l'ancienneté pose deux problèmes d'interprétation :

1) L'ancienneté des liens doit-elle se comprendre au niveau collectif ou au niveau individuel ? S'agit-il de l'ancienneté de la présence du groupe ethnique sur le territoire estonien ou de l'ancienneté de la présence individuelle des personnes composant le groupe ? Un certain nombre d'auteurs, notamment estoniens, semblent privilégier la première interprétation. La disposition correspondante de la Recommandation 1201 a aussi été interprétée de cette façon. Cela semble également en accord avec la pratique d'autres pays européens, consistant à subordonner le bénéfice de la qualité de minorité à l'ancienneté territoriale du groupe ou des ascendants : on en trouve par exemple une expression dans la loi hongroise sur les minorités de 1993, qui fixe cette ancienneté minimale à un siècle (art. 1er). Une analyse strictement linguistique du texte de la loi estonienne devrait cependant conduire, selon moi, à privilégier la deuxième interprétation, celle de l'ancienneté individuelle. Le texte estonien, contrairement à la Recommandation 1201, ne contient pas le mot « groupe », ce sont « les citoyens » qui entretiennent des liens anciens. Cette interprétation semble confirmée par l'approche globalement individualiste de la loi estonienne : les droits qu'elle énonce sont presque tous des droits individuels, des droits des personnes appartenant à une minorité, et non pas des droits collectifs de la minorité. Le choix de l'une ou l'autre interprétation n'est pas innocent : si l'on choisit la première - celle de l'ancienneté collective -, les immigrés et enfants d'immigrés russophones, même s'ils sont citoyens estoniens, ne constituent pas une minorité au sens de la loi, et la seule minorité russophone d'Estonie est la communauté russe du lac Peipsi, présente sur le territoire estonien depuis le XVIIe siècle. Si l'on choisit la seconde - celle de l'ancienneté individuelle -, la distinction entre la minorité russe historique et la population issue de l'immigration soviétique n'est pas pertinente au regard de la loi (même si elle reste sans doute pertinente sur le plan culturel).

2) Quelle que soit l'interprétation retenue, la notion d'ancienneté reste vague : à partir de combien d'années ou de combien de générations les liens de l'individu ou du groupe sont-ils « anciens » ? Cette imprécision est d'ailleurs plutôt positive, dans la mesure où elle peut permettre une application souple de la loi, si la volonté politique nécessaire existe.

Les deux derniers critères de la définition n'appellent pas de commentaire particulier, si ce n'est que, comme le précédent, ils sont relativement imprécis et que leur application peut être sujette à interprétation :

« - qui diffèrent des Estoniens par leur appartenance ethnique, leurs particularités culturelles, leur religion ou leur langue ; » (point c)

« - qui sont animés par le désir de préserver ensemble leurs traditions culturelles, leur religion ou leur langue, lesquelles constituent le fondement de leur identité commune. » (point e)

Le point d de la définition proposée par l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, qui évoque une « représentativité suffisante », n'est pas inclus dans la définition donnée par la loi estonienne. En théorie, une personne peut donc constituer à elle seule une minorité nationale si elle remplit toutes les conditions. Toutefois, le critère de la représentativité figure tout de même dans la loi, sous la forme d'un seuil numérique nécessaire pour pouvoir bénéficier de l'« autonomie culturelle » : la minorité doit compter au moins 3 000 personnes (article 2). Sont dispensées de cette condition numérique les minorités historiques qui pouvaient bénéficier de l'autonomie culturelle avant la guerre d'après la loi de 1925, c'est à dire les Allemands, les Russes, les Suédois et les Juifs. Cette exception a été jugée nécessaire, car certaines de ces minorités ont été dispersées par la guerre et leurs effectifs sont aujourd'hui très faibles. Il s'agit donc d'une sorte de privilège d'ancienneté accordé à ces minorités peu nombreuses.

L'autonomie culturelle

En quoi consiste exactement cette fameuse autonomie culturelle qui a valu à la loi tant d'éloges ? Elle est définie (art. 2) comme « le droit des personnes appartenant à une minorité nationale de former des gouvernements culturels autonomes en vue d'exercer les droits culturels qui leur sont accordés par la Constitution ». La question est donc maintenant de savoir ce que recouvre l'expression « gouvernement culturel autonome ». Il s'agit en substance de doter les minorités d'une forme d'organisation centralisée, dirigée par une instance représentative élue selon des modalités fixées par l'État et placée sous le contrôle de celui-ci.

Les principales fonctions de ce gouvernement culturel autonome sont :

1) l'organisation de l'enseignement de la langue maternelle et en langue maternelle,

2) la création et la gestion d'établissements culturels, ainsi que l'organisation de manifestations culturelles,

3) la création de fonds, de bourses et de prix.

Ce statut d'autonomie culturelle n'est évidemment pas une obligation, mais seulement une possibilité. Quelle est la procédure à suivre pour l'obtenir et comment cela fonctionne-t-il dans le détail ?

La liste de nationalité

Il convient d'abord de constituer un registre des membres de la minorité - le texte estonien parle de « liste de nationalité » (rahvusnimekiri) - prouvant que la minorité compte au moins 3 000 membres. Cette tâche doit être assumée par une ou plusieurs associations culturelles de la minorité en question, qui doivent d'abord obtenir du ministère de la Culture le droit de constituer la liste de nationalité (décret du 1er octobre 1996). L'inscription d'une personne sur la liste ne peut se faire qu'avec son accord écrit. L'appartenance officielle à la minorité est donc soumise à une manifestation expresse de volonté. Cette liste ne peut comprendre que des citoyens estoniens. Elle est d'abord soumise au ministère de l'Intérieur, qui vérifie les noms et les adresses, puis elle est officialisée par le ministère de la Culture (décret du 1er octobre 1996).

Le Conseil culturel

Les membres de la minorité élisent ensuite un Conseil culturel, qui sera leur instance représentative en tant que minorité nationale et la plus haute instance de leur gouvernement culturel autonome. Les modalités de l'élection sont fixées en partie par la loi, qui doit être complétée sur ce point par un décret du gouvernement estonien. Le gouvernement contrôle également la régularité du scrutin. La liste électorale est constituée à partir de la liste de nationalité : pour que l'élection puisse avoir lieu, il faut qu'au moins la moitié des personnes inscrites sur la liste de nationalité acceptent d'être inscrites sur la liste électorale. L'élection est valide si le taux de participation est supérieur à 50 %. Le Conseil culturel peut comprendre entre 20 et 60 membres, élus pour trois ans. Ce Conseil culturel a toute latitude pour promouvoir la langue et la culture de la minorité. Il peut former des "commissions culturelles" (kultuurivolikogu) dans les villes ou au niveau régional, nommer des représentants culturels locaux (kohalik kultuurivolinik) et créer des « institutions d'autonomie culturelle », dont la loi prévoit quatre types : 1) établissements scolaires et préscolaires, 2) organisations culturelles, 3) entreprises liées à la culture et maisons d'édition, 4) établissements sociaux (maisons de retraite par exemple).

Le Conseil peut également accorder des bourses et décerner des prix. Ses ressources proviennent des subventions de l'État et des collectivités locales, des cotisations et des dons faits par des entreprises, des organisations ou des personnes privées. Les dons en provenance de l'étranger sont autorisés.

2. LES MINORITÉS NATIONALES ACTUELLES ET L'APPLICATION DE LA LOI

Quelles sont aujourd'hui les minorités nationales qui pourraient utiliser les possibilités offertes par la loi ?

Commençons par les minorités historiques dispensées du seuil numérique de 3000 membres : Allemands, Suédois, Juifs, Russes.

Les minorités allemande et suédoise ont en fait presque complètement disparu en tant que groupes. La plupart des Allemands et des Suédois ont en effet quitté l'Estonie avant ou pendant la Seconde Guerre mondiale (en 1939-40 pour environ 13 000 Allemands, appelés par Hitler ; en 1943 et 1944 pour les quelque 8 000 Suédois). Il en reste tout de même quelques-uns (en l'an 2000, environ 1 800 Allemands, et sans doute entre 200 et 300 Suédois), qui ont fondé des associations culturelles ; mais, compte tenu de leur faible nombre, le statut d'autonomie culturelle, avec ses procédures un peu lourdes, ne se justifie guère. Ils ne l'ont pas demandé et n'envisagent pas de le faire. Il est intéressant de noter que pendant l'entre-deux-guerres, les Suédois n'avaient pas demandé l'autonomie culturelle, car ils étaient concentrés géographiquement et exerçaient leurs droits culturels dans le cadre des municipalités bilingues ; ils n'avaient donc pas besoin de créer des institutions d'autonomie spécifiques. Les Allemands, en revanche, disposaient de l'autonomie culturelle.

Les Juifs sont aujourd'hui peu nombreux (2 145 d'après le recensement de l'an 2000) et ils ne sont pas issus de la minorité juive historique ; ce sont pour la plupart des personnes venues de Russie à l'époque soviétique. Les Juifs historiques (environ 4 500) ont été en partie déportés par le pouvoir soviétique en 1941 (8 % de la communauté) ; une autre partie a fui l'Estonie avant l'occupation allemande ; les autres (un millier environ) ont été déportés par les Allemands. Seuls quelques survivants sont revenus en Estonie. La communauté s'est réduite depuis l'indépendance à cause de la remigration vers l'ex-URSS et de l'émigration vers Israël. Les Juifs ont aujourd'hui plusieurs associations. Ils n'ont pas demandé le statut d'autonomie culturelle (dont ils bénéficiaient avant la guerre), mais disposent d'un jardin d'enfants et d'une école secondaire (à Tallinn) : il s'agit d'une école municipale, où les salaires des enseignants sont pris en charge par l'État, dans la limite du programme scolaire officiel. La langue d'enseignement est le russe. Le programme spécifique de l'école comprend notamment des cours sur la culture et la religion juives, ainsi que des cours d'hébreu.

Les Russes sont le groupe ethnique le plus nombreux après les Estoniens (351 178 personnes, d'après le recensement de l'an 2000), mais la composition de cette communauté est évidemment très différente de ce qu'elle était avant la guerre : les personnes issues de l'immigration soviétique représentent l'écrasante majorité, tandis que 40 000 personnes seulement sont issues de la minorité russe d'avant-guerre. La plupart des droits linguistiques et culturels des russophones peuvent s'exercer dans le cadre des institutions publiques : municipalités bilingues (le russe peut être utilisé comme langue de communication dans l'administration et avec l'administration) et écoles publiques de langue russe. Le statut d'autonomie culturelle ne semble donc pas aujourd'hui réellement nécessaire pour la minorité russe, pas plus qu'il ne l'était avant la guerre (la minorité russe historique était regroupée géographiquement et n'avait pas demandé l'autonomie culturelle). Toutefois, une fédération d'associations, l'Union des sociétés d'éducation et de bienfaisance slaves (Slaavi Haridus- ja Heategevusühingute Liit) a entamé la procédure de demande de l'autonomie culturelle et a obtenu le droit de constituer le registre des membres de la minorité russe. Mais elle y a finalement renoncé, pour des raisons non élucidées.

Plusieurs autres groupes de population franchissent le seuil numérique qui leur permettrait de demander le statut d'autonomie culturelle.

C'est d'abord le cas de deux groupes ethniques apparus à l'époque soviétique : les Ukrainiens (29 012) et les Biélorusses (17 241), qui disposent eux aussi de leurs associations culturelles, mais ne se sont pas montrés intéressés par les possibilités offertes par la loi.

Les Finnois (11 837), arrivés pour la plupart pendant l'occupation soviétique, sont le premier groupe ethnique à avoir manifesté un intérêt pour l'autonomie culturelle. Il y avait déjà des Finnois en Estonie avant la guerre, mais ils n'étaient pas assez nombreux pour bénéficier du statut d'autonomie (1 600 personnes). Leur nombre s'est accru après la guerre (jusqu'à 16 000), du fait de l'immigration en provenance d'Ingrie. Les Finnois d'Ingrie sont bien intégrés à la société estonienne. Ils disposent d'une association très active avec plusieurs délégations locales. Cette association a engagé en 1998 la procédure pour obtenir le statut d'autonomie culturelle. Elle a obtenu en février 1998 le droit de constituer une liste de nationalité. La liste définitive, comptant environ 3 200 noms, a été officialisée par le ministère de la Culture le 11 juin 2001. L'élection du Conseil culturel, d'abord annoncée pour la fin de l'année 2001 , n'avait toujours pas eu lieu en octobre 2002.

On pourrait enfin ajouter les Setu, peuple fennique orthodoxe du sud-est de l'Estonie qui possède une langue et une culture spécifiques et s'emploie activement à les conserver. Leur nombre est difficile à évaluer, car, du fait de leur parenté plus étroite avec les Estoniens, les statistiques officielles ne les font pas apparaître comme une minorité. Selon certaines sources, ils seraient une dizaine de milliers.

Les autres groupes ethniques présents sur le territoire estonien ne remplissent pas la condition numérique.

3. POURQUOI LA LOI EST-ELLE PEU APPLIQUÉE ?

Une première explication réside dans les obstacles techniques, plus précisément dans l'absence de décret d'application définissant certaines procédures. La loi laissait en effet au gouvernement le soin de préciser par décret au moins deux aspects : 1) les modalités de la tenue et de l'utilisation des listes de nationalité (le décret correspondant n'a été adopté qu'en octobre 1996, soit trois ans après l'adoption de la loi) ; 2) les modalités précises de l'élection du Conseil culturel (à ce jour, ce deuxième décret n'a pas encore été adopté).

Ce retard dans l'adoption des décrets d'application a été expliqué diversement. Les adversaires de la loi ont accusé les gouvernements successifs de ne pas se soucier réellement de l'autonomie culturelle des minorités et de ne voir dans la loi qu'un trompe-l' ?il ou un instrument de propagande destiné à la communauté internationale, mais qu'il ne serait pas nécessaire d'appliquer réellement. Répondant à une question à ce sujet au Parlement en mai 2000, le Premier ministre Mart Laar a expliqué quant à lui que le gouvernement voulait élaborer les modalités d'application en concertation avec les candidats réels à l'autonomie culturelle, et qu'il devait donc attendre que des associations des minorités manifestent le désir de demander ce statut. Il est permis de trouver la réponse peu convaincante, d'autant plus qu'en 1996, le président de l'Union des Finnois d'Ingrie, Toivo Kabanen, se plaignait des réticences des autorités à répondre à ses demandes pour accélérer le processus et adopter les décrets manquants.

Une deuxième explication est liée aux caractéristiques sociales et culturelles des destinataires de la loi. Celle-ci semble en effet conçue pour des minorités nationales anciennes, bien intégrées et dotées d'une identité culturelle forte se traduisant par une " volonté de préserver ensemble leur langue et leur culture " (dernier critère de la définition). Or, du fait des circonstances historiques, qui ont donné à des groupes anciens une composition humaine différente, la plupart des populations réelles auxquelles la loi s'adresse ne possèdent pas ces caractéristiques : elles sont composées de personnes d'implantation relativement récente à l'échelle collective (immigrés arrivés après la Seconde Guerre mondiale et leurs descendants), qui sont culturellement déracinées et dotées d'une identité culturelle faible. Il s'agit là d'un trait souligné par toutes les études sociologiques sur la population issue de l'immigration. La « volonté de préserver ensemble leur langue et leur culture » ne serait donc pas suffisante pour inciter les russophones à demander l'autonomie culturelle. En outre, une large partie d'entre eux, n'étant pas citoyens, ne pourraient pas participer aux élections d'un Conseil culturel, ce qui ne contribue évidemment pas à accroître leur motivation. Enfin, la majorité de ces personnes ont encore, dans la société estonienne, une position et des préoccupations caractéristiques des populations immigrées, et le statut d'autonomie culturelle ne répond pas à leurs problèmes les plus urgents. Ceux-ci ne sont pas liés à la préservation de leur langue et de leur culture, mais à leur intégration dans la société estonienne : intégration juridique (obtention de la citoyenneté), intégration linguistique (apprentissage de l'estonien) et intégration socio-économique (amélioration de leur situation, notamment sur le marché du travail).

On peut avancer également une troisième explication, qui me semble la plus pertinente et la plus forte. Elle concerne l'utilité objective de la loi pour les minorités. À quoi sert, en fin de compte, cette loi ? Qu'apporte-t-elle aux minorités nationales ? Ce qui saute d'abord aux yeux, c'est qu'elle ne confère aux minorités aucun droit culturel nouveau qui ne leur soit déjà accordé par d'autres lois en vigueur. Elle leur propose simplement une forme d'organisation en vue d'assurer la préservation de leur langue et de leur culture. Or, il me semble que cette forme d'organisation présente un rapport coût-avantages assez peu intéressant. Elle a au moins deux inconvénients majeurs.

En premier lieu, le système proposé est assez rigide et centralisateur (un organe représentatif unique, élu selon des modalités fixées par l'État et sous son contrôle, ce qui suppose d'établir et de tenir à jour un registre national, etc.) ; le fait qu'un organe central soit en charge des questions culturelles semble plutôt constituer une entrave au développement d'une vie culturelle associative. Le deuxième inconvénient est le coût de fonctionnement élevé du système et les incertitudes relatives au financement. En ce qui concerne par exemple les élections, en l'absence de décret correspondant, on ne sait pas encore si les frais d'organisation seraient ou non entièrement pris en charge par l'État ; la loi prévoit simplement que les élections sont financées par le gouvernement culturel autonome et que l'État peut apporter son soutien, mais elle ne dit pas qu'il le doit. En outre, qui doit financer les toutes premières élections, organisées alors que le gouvernement culturel autonome n'existe pas encore ? Une telle dépense risque fort d'excéder les moyens des associations à l'origine du processus.

Face à ces inconvénients, la loi n'offre pas vraiment de possibilités supplémentaires par rapport à une simple structure associative.

L'enseignement de la langue et de la culture de la minorité peut en effet se faire dans le cadre d'écoles privées gérées par des associations, ou même dans le cadre d'écoles publiques (municipales), comme c'est déjà le cas pour la minorité juive à Tallinn. Dans l'enseignement primaire et dans le premier cycle du secondaire, les écoles publiques ne sont pas obligées d'utiliser l'estonien comme langue d'enseignement. La langue la plus utilisée après l'estonien est évidemment le russe, mais on peut concevoir aussi des classes dans d'autres langues. Il existait par exemple, il y a quelques années, dans une école de Tallinn (48. Keskkool), une classe en ukrainien.

Les autres structures qui peuvent être fondées dans le cadre du gouvernement culturel autonome (organisations culturelles, maisons d'édition, établissements sociaux, etc.) peuvent l'être aussi avec d'autres statuts juridiques (sociétés commerciales ou associations), dont il n'est pas prouvé qu'ils soient moins avantageux.

En matière de financement public, on ne voit pas non plus, pour l'instant, d'avantage très net. Comme nous l'avons signalé, le mécanisme de financement des gouvernements culturels autonomes n'est pas clair, alors que les associations culturelles des minorités sont aujourd'hui amplement subventionnées par l'État, notamment par le ministère de la Culture (1,59 million de couronnes en 2002). On peut penser que, dans le cadre de l'autonomie, ces sommes seraient attribuées au Conseil culturel, qui en ferait l'utilisation qui lui semblerait la plus appropriée. La seule modification serait donc que l'octroi des financements aux organisations culturelles serait décidé par le Conseil culturel de la minorité et non plus par le ministère de la Culture, mais ce ne serait pas forcément un avantage ni un gage d'une plus grande impartialité. Il convient toutefois de signaler le point de vue opposé de l'Union des Finnois d'Ingrie, qui estime que les financements publics seront plus importants et plus réguliers dans le cadre de l'autonomie culturelle, à condition toutefois que le gouvernement culturel autonome obtienne le statut de personne morale de droit public, qui le mettrait sur le même plan qu'un gouvernement local. Ce pari - car pour l'instant il ne s'agit que d'un pari - est, selon Toivo Kabanen, la principale raison qui a poussé cette association à réclamer l'autonomie culturelle. Pour l'instant (octobre 2002), ni les modalités de financement ni le statut juridique du gouvernement culturel autonome ne sont encore fixés.

Enfin, en ce qui concerne la représentation politique de la minorité, qui pourrait être aussi l'une des fonctions du Conseil culturel, il existe déjà d'autres formes de représentation des minorités dans la vie politique (Table ronde présidentielle créée en 1993, Conseil des minorités auprès du ministère de la Culture, depuis 1997, et évidemment les partis politiques russophones qui peuvent faire entendre le point de vue des russophones au Parlement). Les associations culturelles ou fédérations d'associations sont également consultées par les autorités pour les questions concernant les minorités. Même si ces formes de représentation ne sont sans doute pas entièrement satisfaisantes, elles rendent peut-être moins pressante la nécessité d'une représentation spécifique de chaque minorité. Il me semble donc que, sous sa forme actuelle, la loi ne présente guère d'intérêt objectif pour les minorités et que c'est la raison principale pour laquelle elle n'a pas été appliquée. C'est ce constat qui semble avoir été à l'origine de nombreuses critiques formulées à son encontre, notamment par la Table ronde présidentielle , mais aussi par des parlementaires et des associations. Un projet de modification de la loi a été présenté en1997(le 18 juin) par le gouvernement. Il visait essentiellement à apporter un certain nombre de précisions techniques (statut juridique du gouvernement culturel autonome, incorporation dans la loi des modalitésdel'élection du Conseil culturel), mais sans remettre en question l'esprit général du texte. Il a été examiné en première lecture par le Parlement le 25 février 1998, mais n'a pu être adopté avant la fin de la législature. Après les élections législatives de 1999, ce projet de loi modificative a été présenté à nouveau au Parlement (le 22 mars) par le gouvernement sortant, avec une différence importante (et surprenante) concernant le statut juridique du gouvernement culturel autonome : dans le nouveau projet, celui-ci n'était plus une personne morale de droit public, mais de droit privé (association à but non lucratif), ce qui était contraire aux attentes de l'Union des Finnois d'Ingrie et à l'avis du ministère de l'Intérieur. Ce projet de loi a été retiré presque aussitôt par le nouveau gouvernement (31 mars), qui désirait apparemment le modifier. Le projet a encore fait l'objet de consultations en 1999 ; en avril, il a été envoyé pour avis aux différentes associations et à la Table ronde présidentielle , puis il semble avoir été purement et simplement abandonné. On n'en trouve de trace nulle part après septembre 1999. Le ministère de la Culture explique cet abandon du projet par l'impossibilité de parvenir à un accord entre les différentes associations des minorités. La position actuelle du gouvernement semble donc être d'attendre l'aboutissement de la procédure engagée par les Finnois d'Ingrie, qui servira en quelque sorte de test grandeur nature de l'applicabilité et de l'utilité de la loi.

Post-scriptum du 23 avril 2004

Le gouvernement estonien a décidé le 8 avril 2004 d'allouer au ministère de la Culture une dotation exceptionnelle de 224.698 couronnes, destinée à financer l'élection du Conseil culturel des Finnois d'Ingrie, élection qui sera organisée (à une date non précisée) par l'Union des Finnois d'Ingrie. (À suivre...)

Antoine Chalvin